PFAS-forurening og juridiske problemstillinger

Torsdag den 14. marts 2024 afholdt Artelia sammen med Bech-Bruun et seminar, hvor temaet var PFAS-forurening i Danmark. Omkring 80 deltagere deltog i seminaret, hvor der blev sat fokus på de sundhedsmæssige konsekvenser, tekniske og juridiske udfordringer samt mulige løsninger. Interessen var stor – også for de juridiske problemstillinger. 

PFAS, der er en stor og differentieret gruppe af kemiske fluor-stoffer, er tidligere og bliver fortsat brugt af danske virksomheder i forbindelse med deres produktioner, fx til overfladebehandling og imprægnering. Visse produkter – også hverdagsprodukter som fx stegepander, tøj og mobiltelefoner – indeholder desuden PFAS. 

En anden brug af PFAS, der har været meget omtalt i Danmark i de seneste år, er brugen af PFAS – og særligt PFOS – i brandslukningsskum. PFOS blev dog forbudt at anvende i produktionen af brandskum i 2006, mens eventuelle lagre kunne anvendes frem til 2011.

Ved brugen af PFAS og PFAS-holdige produkter er der risiko for, at stofferne spredes til miljøet, herunder jorden og grundvandet. Da PFAS er svært nedbrydelige, vil stofferne, hvis de først er spredt til miljøet, være til stede i meget lang tid. Det er af den grund, at stofferne kaldes ”evigheds-kemikalier”.

Da der er væsentlig mistanke om, at PFAS kan have sundhedsskadelige effekter for mennesker, er der også særligt fokus på, hvordan vi undgår PFAS-forurening, men også hvordan PFAS-forurening håndteres, når den først er opstået. 

Hvis elementerne i miljøet er blevet forurenet med PFAS som følge af en virksomheds brug af PFAS eller PFAS-holdige produkter, kan myndighederne i visse situationer påbyde virksomheden at undersøge forureningen nærmere (undersøgelsespåbud) og/eller rense forureningen op (oprensningspåbud). Reglerne findes i jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven.

Afgørende for, om påbud kan meddeles efter jordforureningsloven eller miljøbeskyttelsesloven, er, hvornår forureningen er opstået, om der foreligger et ansvarsgrundlag, og potentielt også hvilke elementer i miljøet der er blevet forurenet. 

I det følgende gennemgås ikke reglerne om miljøskade, som er en forureningskategori for sig, og som dermed kræver særskilt behandling.

Jordforureningslovens påbudsbestemmelser

Jordforureningsloven omfatter jord- og grundvandsforureninger. Hvis der er tale om forurening af andet end jord og grundvand – eller jord- og grundvandsforureningen ikke tidsmæssigt er omfattet af jordforureningsloven - skal evt. påbud om undersøgelse og oprensning meddeles efter miljøbeskyttelsesloven i stedet. 

Det bemærkes dog, at der netop i denne tid verserer en klagesag for Miljø- og Fødevareklagenævnet, hvor bl.a. spørgsmålet om hvorvidt jordforureningsloven tillige kan strækkes til at gælde undersøgelser af recipienter (en å), hvortil PFAS-forureningen er spredt. 

Efter jordforureningslovens § 40, stk. 1, kan tilsynsmyndigheden påbyde en forurener at foretage undersøgelser med henblik på at klarlægge årsager og virkninger af forurening, forureningens art og omfang, og hvordan forureningen afhjælpes og forebygges. 

Undersøgelsespåbud kan efter bestemmelsen kun meddeles for forureninger, hvor udledningen ikke er ophørt før den 1. januar 1992, se dog nærmere i afsnittet ”Fælles for de to love”. 

Ifølge forarbejderne til bestemmelsen er det en forudsætning for meddelelse af undersøgelsespåbud, at tilsynsmyndigheden ”har en begrundet mistanke om, at der er en forurening, der skal undersøges, og at den mulige forurening med overvejende sandsynlighed kan hidrøre fra den mulige forureners virksomhed eller anlæg”. 

Tilsynsmyndigheden kan meddele offentlige og private virksomheder påbud om undersøgelse af en forurening, uanset om virksomheden har handlet ansvarspådragende eller ej.

Hvis det som følge af en påbudt undersøgelse konstateres, at der ingen forurening er, eller forureningen ikke helt eller delvist kan henføres til virksomheden, skal tilsynsmyndigheden dække omkostningerne, som virksomheden har afholdt til opfyldelse af undersøgelsespåbuddet, jf. jordforureningslovens § 76, stk. 4. 

I henhold til jordforureningslovens § 41 kan tilsynsmyndigheden påbyde en forurener at oprense en forurening og genoprette den hidtidige tilstand eller foretage tilsvarende afhjælpende foranstaltninger. 

Oprensningspåbud kan efter bestemmelsen kun meddeles, hvis forureningen eller den væsentligste del af forureningen er sket den 1. januar 2001 eller senere. Ved den væsentligste del forstås 51 %. 

Ved oprensningspåbud gælder der nogle undtagelser til det ubetingede ansvar. Ifølge jordforureningslovens § 41, stk. 2, kan tilsynsmyndigheden således fx ikke meddele oprensningspåbud, hvis forureningen er opstået på grund af naturkatastrofer eller hærværk, som ikke skyldes forurenerens uforsvarlige adfærd mv. 

Miljøbeskyttelseslovens påbudsbestemmelser 

Efter miljøbeskyttelseslovens § 72 kan tilsynsmyndigheden påbyde en forurener at give alle oplysninger, som har betydning for vurderingen af forureningen og for eventuelle afhjælpende eller forebyggende foranstaltninger. Myndigheden kan desuden fx påbyde forureneren for egen regning at foretage prøveudtagning, analyser og målinger af stoffer mv.

Forinden tilsynsmyndigheden kan påbyde virksomheden at foretage udgiftskrævende undersøgelser, er det en forudsætning, at der foreligger oplysninger, der overvejende sandsynliggør, at der er tale om en væsentlig forurening, og at der er årsagssammenhæng mellem forureningen og virksomhedens aktiviteter.  Det bemærkes, at selvom miljøbeskyttelseslovens § 72 har været genstand for fortolkning i flere domme, er bestemmelsens anvendelsesområde fortsat omdiskuteret. 

I henhold til miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1, nr. 2, kan tilsynsmyndigheden påbyde den ansvarlige at genoprette den hidtidige tilstand. 

Tilsynsmyndighedens meddelelse af et oprensningspåbud efter bestemmelsen forudsætter, at virksomheden har handlet ansvarspådragende. Det er tilsynsmyndigheden, der skal bevise, at virksomheden har handlet uagtsomt. Det vil som udgangspunkt være opfyldt, hvis der konstateres et ulovligt forhold, fx en overtrædelse af miljøbeskyttelseslovens §§ 19 eller 27. Ifølge bestemmelserne må stoffer, produkter og materialer, der kan forurene vand, grundvand, jord og undergrund, ikke uden tilladelse nedgraves i jorden, udledes eller oplægges på jorden, afledes til undergrunden, tilføres vandløb, søer eller havet eller oplægges således, at der er fare for, at vandet forurenes. Hvis dette sker uden tilladelse, vil der således være tale om en overtrædelse, som kan begrunde et oprensningspåbud. 

Fælles for jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven

For både jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven gælder ifølge klagenævnspraksis, at der ikke kan meddeles undersøgelsespåbud, hvis det på forhånd kan udelukkes, at der kan meddeles oprensningspåbud. Hvis betingelserne for et oprensningspåbud ikke er til stede, kan miljømyndigheden således ikke i første omgang meddele virksomheden et påbud om undersøgelse af forureningen. 

Det betyder, at hvis der ikke kan udstedes oprensningspåbud på objektivt grundlag efter jordforureningslovens § 41 pga. forureningens unge alder, og der ikke foreligger et uagtsomt forhold, kan der ikke udstedes undersøgelsespåbud.   

Proportionalitetsprincippet gælder herudover også i forhold til omkostningerne ved det påbudte. Omkostningerne skal stå i et rimeligt forhold til den fare for miljø og menneskers sundhed, som ligger til grund for påbuddet. På den baggrund kan der i konkrete sager tillades, at der efterlades restforureninger, der ikke er til skade for miljøet, og som er omkostningsfulde at fjerne.

Juridiske problemstillinger vedrørende PFAS-forureninger

Ved anvendelsen af påbudsbestemmelserne i jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven i forbindelse med PFAS-forureninger opstår der en række problemstillinger, som er særlige for forureningstypen. 

PFAS-forureninger starter ofte som en jordforurening, men kan sprede sig til både grundvand og via overfladevandssystemer til recipienter, hvortil overfladevandet lovligt udledes. Herfra kan forureningen spredes til nye arealer og til fx afgrøder og græssende dyr. PFAS-forureninger sætter sig også ”fast” i rør, olieudskillere etc. og bliver ved med at forurene vand, der løber igennem systemerne. Fjernelse af den forurenede jord (hotspot) vil derfor ikke nødvendigvis stoppe forureningen med PFAS af overfladevandet eller omgivelserne, som allerede er forurenede. 

PFAS er oftest anvendt helt lovligt, og miljøbeskyttelsesloven, der stiller krav om uagtsomhed, er derfor i de tilfælde næppe anvendelig. 

Og hvor langt rækker så egentlig jordforureningslovens regler om ubetinget ansvar? Omfatter de også forurening af recipienter pga. forurenet overfladevand, afgrøder, rør etc.? Og omfatter det ubetingede ansvar 1:1 også forurening, som følge af hidtil lovlig brug af PFAS – såkaldte udviklingsskader?

Det kan tillige være svært at tidsbestemme en PFAS-forurening og fastlægge omfanget heraf. Her spiller det også ind, at mange kilder til forurening med PFAS kan være med til at mudre billedet: fx er der fundet PFAS i regnvand og i havskum, som dermed potentielt bør spille ind som baggrundsniveauer, og som en forurener ikke kan blive ansvarlig for at håndtere. 

Hertil kommer, at der pt. ikke er mulighed for at få håndteret PFAS-forurenet jord i Danmark – hvordan spiller det ind i forhold til proportionaliteten? Og hvordan spiller CO2-forbruget ind i forbindelse med at afværge af en forurening af vand (grundvand, overfladevand eller spildevand)?