Må en kommune i en gravetilladelse stille vilkår om, at en ledningsejer skal betale for at lægge sine ledninger i et trækrør i vejen, der er anlagt af kommunen? Sådan lød et spørgsmål til Vejdirektoratet, som er besvaret i en udtalelse af 7. november 2016. Spørgsmålet – og svaret – giver blandt andet anledning til overvejelse af forholdet mellem på den ene side vejlovens regler, herunder praksis om "gæsteprincippet", og på den anden side gravelovens implementering af EU-reglerne om udnyttelse af passiv fysisk infrastruktur (Infrastrukturdirektivet). Sidstnævnte med Energistyrelsen som myndighed.
Det kræver vejmyndighedens tilladelse at grave eller foretage andre forandringer i en offentlig vejs areal, jf. vejlovens § 73. Det gælder også adgang til at trække ledninger i tomme rør i vejen eller rør med overskydende kapacitet.
Vejmyndigheden kan i forbindelse med en tilladelse stille saglige vilkår, jf. vejloven § 76, blandt andet om hvor i vejarealet, ledningen må anbringes, og herunder for eksempel at den skal placeres i et ledigt rør, så unødige opgravninger af vejen undgås. Efter omstændighederne kan vejmyndigheden på sagligt grundlag meddele afslag på at placere en ledning i vejen, for eksempel hvis der ikke er plads til flere ledninger.
Ledninger i vejarealer ligger som udgangspunkt på gæsteprincip-vilkår, jf. vejlovens § 77, hvilket indebærer, at ledningen senere kan kræves flyttet for ledningsejers regning, hvis vejmyndighedens arbejder gør dette påkrævet. Højesteret har i en dom fra 2003 (U.2003.841H) fastslået, at gæsteprincippet "efter sin forhistorie antages at bygge på en forudsætning om, at ledningsejeren ikke betaler for ledningens tilstedeværelse i jorden. Dette harmonerer også med, at tilstedeværelsen af en ledning i jorden under vejarealet - i modsætning til en særlig råden over selve vejarealet, eksempelvis til en fortovsrestaurant eller en salgsbod - ikke gør indgreb i mulighederne for at udnytte vejarealet efter dets formål. På denne baggrund finder Højesteret, at den rådighed over vejarealet, som tilkommer kommunen, ikke udgør fornøden hjemmel for opkrævning af en afgift for tilstedeværelsen af en ledning under vejarealet."
Graveloven og adgang til eksisterende fysisk infrastruktur
Den 1. juli 2016 trådte en ændring af graveloven i kraft, der giver teleudbydere adgang til at udnytte anden fysisk infrastruktur til af placere kabler. De nye regler er nærmere beskrevet i Energistyrelsens Vejledning nr. 9700/2016.
Det fremgår blandt andet af gravelovens § 9f, at vejmyndigheden anses for at være en "netoperatør", der ejer eller råder over "passiv fysisk infrastruktur" i form af veje. Som netoperatør skal vejmyndigheden imødekomme "enhver rimelig anmodning om adgang til netoperatørens passive fysiske infrastruktur". Sådan adgang kan, jf. § 9f, stk. 4, betinges af "rimelige vilkår og betingelser, herunder pris".
Graveloven tillægger ikke kommunen myndighedsbeføjelser. Det er Energistyrelsen, der er myndighed og kan afgøre tvister om rettigheder og forpligtelser efter loven. Kommunen er som netoperatør principielt ligestillet med andre ejere af passiv fysisk infrastruktur. Ved modtagelse af en anmodning om adgang efter graveloven kan kommunen derfor stille sagligt begrundede vilkår for at meddele adgang. Endvidere vil en anmodning om placering af kabler kunne afslås med en saglig begrundelse, herunder hvis der ikke er plads.
Med hensyn til eventuelle vilkår om betaling for adgang til tomme rør mv., fremgår det af vejledningen, at "den adgangsgivende netoperatør har som udgangspunkt mulighed for at få dækket sine omkostninger, herunder en rimelig forrentning af den investerede kapital". Sådanne omkostninger kunne for eksempel være kommunens meromkostninger forbundet med at anlægge trækrør i forbindelse med vejens anlæg.
Men hvordan hænger dette sammen med gæsteprincippet, jf. ovenfor? Kan et tilsagn om adgang for et trækrør efter graveloven med krav om dækning af omkostninger medføre, at gæsteprincippet ikke kan gøres gældende for pågældende ledning? Eller kan kommunen som følge af sine forpligtelser efter vejloven/gæsteprincippet, uagtet ovenstående om graveloven, være afskåret fra at stille vilkår om betaling?
Dækning af anlægsomkostning eller betaling for tilstedeværelsesret
Det ligger uden for gravelovens (eller vejledningens) formål at forholde sig til spørgsmål om gæsteprincippet. Spørgsmålene må derfor søges besvaret på grundlag af fortolkning af de respektive regler.
Det, som en kommune ikke må, jf. vejlovens gæsteprincip og ovennævnte højesteretsdom, er at opkræve en afgift for tilstedeværelsen af en ledning under vejarealet. Imidlertid forekommer et krav om betaling for hel eller delvis dækning af en anlægsomkostning (til et trækrør) at have en anden karakter og et andet formål, end et krav om betaling for tilstedeværelse i vejarealet.
En kommune er efter omstændighederne ikke afskåret fra at udføre anlægsarbejde for en ledningsejer i forbindelse med kommunens eget vejanlæg, mod efterfølgende refusion for ledningsejerens andel af omkostningerne.
Det vil normalt være sagligt, hvis en kommune som vejmyndighed i forbindelse med vejens anlæg forbereder kommende placering af kabler ved etablering af et eller flere tomme trækrør. Ved at tilvejebringe denne kapacitet sikrer kommunen vejen mod unødige opgravninger. Et eventuelt krav om, at en ledningsejer skal benytte kommunens trækrør til placering af sit kabel i vejen, skal under alle omstændigheder være sagligt og proportionalt. Hvis der er ledig kapacitet andre steder, for eksempel i trækrør tilhørende andre ledningsejere, kan dette indgå i afvejningen. Kommunens eventuelle krav om betaling af bidrag til anlægsomkostningerne vedrørende trækrøret vil i givet fald også skulle være sagligt og proportionalt.
Under disse forudsætninger anser vi det ikke for udelukket, at en kommune kan kræve betaling af et bidrag til anlægsomkostningerne i forbindelse med en tilladelse til at placere kabler i kommunens trækrør, uden at dette vil have betydning for ledningens tilstedeværelse på gæsteprincipvilkår, jf. vejlovens § 77. Denne løsning forekommer endvidere at være forenelig med kommunens dobbelte rolle som henholdsvis netoperatør efter graveloven og vejmyndighed.
