Nyt lovforslag: Klageadgang skal kunne afskæres i kommunale kystbeskyttelsesprojekter

Miljøministeren fremsatte den 12. marts 2020 et nyt lovforslag vedrørende ændring af kystbeskyttelsesloven, miljøvurderingsloven og planloven. Lovforslaget vedrører muligheden for at afskære klageadgangen over afgørelser om kommunale fællesprojekter om kystbeskyttelse. Hensigten med lovforslaget er, at det i særlige tilfælde skal være muligt at afskære klageadgangen til Miljø- og Fødevareklagenævnet samt evt. Planklagenævnet.


Kompleksiteten i kommunale fællesprojekter om kystbeskyttelse har i flere tilfælde udfordret fremdriften i projekter af afgørende betydning for beskyttelse af store samfundsmæssige værdier og menneskers sundhed. Et projekt skal ofte sagsbehandles på tværs af forskellige regler om naturbeskyttelse, planlægning og miljøvurdering.  Sammen med ofte langvarig sagsbehandling hos bl.a. klagenævn, som efter endt behandling hjemviser sagerne til fornyet behandling på mere eller mindre afgørende spørgsmål, er det i dag særdeles vanskeligt at få projekterne gennemført. Som eksempel kan nævnes kystbeskyttelsesprojektet i Jyllinge Nordmark, som begyndte i 2014. Projektet er fortsat er i gang som følge af et stort antal klagesager fordelt i henholdsvis Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet.

Kommunale fællesprojekter omfatter ofte større boligområder, som i lyset af hyppigere forekommende storme har brug for kystbeskyttelse for at undgå erosion eller oversvømmelse. Lovforslaget tager derfor sigte på, at der i særlige tilfælde kan være behov for at afskære klageadgangen til de uafhængige klagenævn. I stedet må afgørelserne prøves ved domstolene.


Sådan ændres kystbeskyttelsesloven

En tilladelse efter § 3, stk. 1, til kommunale fællesprojekter kan påklages i medfør af kystbeskyttelseslovens § 18, stk. 3. Efter lovforslaget indsættes en ny stk. 4 i § 18, hvorefter kommunerne kan ansøge miljøministeren om afskæring af denne klageadgang. En afgørelse efter § 18, stk. 4, kan ikke påklages. Det må holdes for øje, at ansøgningen først skal indsendes, når kommunalbestyrelsen har gennemført alle sagsbehandlingstrin frem til meddelelse af tilladelse efter § 3, stk. 1. Indholdet i ansøgningen er beskrevet i lovforslagets § 1, nr. 2.
Klager over afgørelser om ekspropriation efter kystbeskyttelseslovens § 6, stk. 1 og 2, har som udgangspunkt opsættende virkning i medfør af kystbeskyttelsesloven § 18 a, stk. 10, 1. pkt. Efter lovforslaget vil en sådan klage ikke have opsættende virkning, hvis klageadgangen er afskåret efter § 18, stk. 4. Dette blev tilføjet lovforslaget efter høringen på baggrund af Roskilde Kommunes høringssvar.


Sådan ændres miljøvurderingsloven

Et kommunalt fællesprojekt om kystbeskyttelse vil spille ind i reglerne i miljøvurderingsloven, og reglerne om klage over afgørelser i medfør af miljøvurderingsloven foreslås derfor også ændret. Gennemførelsen af sådanne projekter vil normalt både kræve overordnet miljøvurdering på planniveau og miljøkonsekvensvurdering på projektniveau.
Klager over afgørelser efter §§ 8 og 10 (planniveau) i miljøvurderingsloven påklages efter reglerne i den lov, som planen eller programmet udarbejdes i henhold til. Dette har bl.a. betydning for miljøvurderinger af plangrundlaget, som herefter påklages efter planlovens regler. Hvis planen eller programmet derimod ikke er udarbejdet i henhold til lov, eller den pågældende lov ikke giver mulighed for at påklage afgørelserne, finder reglerne i § 48, stk. 3 og 4, anvendelse, hvorefter de kan påklages efter miljøvurderingslovens regler.

Efter lovforslaget vil det være muligt for erhvervsministeren at afskære klageadgangen efter planloven. Hvis ministeren afskærer klageadgangen efter planloven, vil afgørelserne efter §§ 8 og 10 kunne påklages efter miljøvurderingsloven, hvorfor det har været nødvendigt at ændre miljøvurderingsloven på dette punkt. Efter ændringen vil disse afgørelser ikke kunne påklages efter miljøvurderingsloven af andre end miljøministeren, hvis erhvervsministeren har afskåret klageadgangen efter planloven. Ændringen vedrører kun screening og miljøvurdering af kommuneplaner og lokalplaner, som vedrører kystbeskyttelsesprojekter eller ændringer heraf igangsat efter kap. 1 a i kystbeskyttelsesloven.

Afgørelser efter §§ 21 og 25 (projektniveau) i miljøvurderingsloven kan påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet i medfør af § 49, stk. 1. Efter lovforslaget kan kommuner ansøge om at afskære denne klageadgang for projekter, som kræver tilladelse efter § 3, stk. 1, i kystbeskyttelsesloven og er igangsat efter kap. 1 a i samme lov. Kommunerne må dog være opmærksomme på, at en tilladelse efter § 3, stk. 1, i kystbeskyttelsesloven kan erstatte en tilladelse efter § 25 i miljøvurderingsloven. I dette tilfælde vil afgørelsen således blive påklaget i medfør af kystbeskyttelseslovens regler. Afskæring af klageadgangen i § 49 vil dermed kun være nødvendig, hvor § 3-tilladelsen ikke erstatter § 25-tilladelsen, eller hvor § 3-tilladelsen ikke er tilstrækkelig, og en selvstændig § 25-tilladelse kræves som følge af det brede miljøbegreb, der gælder efter VVM-direktivet. Som under kystbeskyttelsesloven gælder det, at alle sagsbehandlingstrin, som kræves, før der kan meddeles afgørelse efter §§ 21 og 25, er gennemført inden ansøgning. Her må det bl.a. holdes for øje, at kommunerne stadig skal iagttage høringsreglerne i miljøvurderingsloven. Hvis ministeren finder det relevant, kan denne afskære klageadgangen efter miljøvurderingsloven samtidig med en afskæring af klageadgangen efter kystbeskyttelsesloven.


Sådan ændres planloven

Som nævnt kræver kystbeskyttelsesprojekter efter kap. 1 a i kystbeskyttelsesloven etableringen af det fornødne plangrundlag. Efter lovforslaget bliver det således muligt at afskære klageadgangen for afgørelser om landzonetilladelser samt klager over afgørelser om kommuneplaner og lokalplaner, såfremt afgørelsen vedrører eller indeholder et kystbeskyttelsesprojekt eller en ændring af et kystbeskyttelsesprojekt, der er igangsat efter kap. 1 a i kystbeskyttelsesloven. Denne afskæring er forbeholdt de dele af planen eller tilladelsen, der vedrører kystbeskyttelsesprojektet. Hvis en plan indeholder flere dele fx et kystbeskyttelsesprojekt samt boliger, vil det være muligt at påklage forhold vedrørende boligerne.
Klageadgangen afskæres også ved beslutninger om ikke at tilvejebringe lokalplaner. Dette har stor sammenhæng med den tidligere ændring af planloven, hvorefter kommuner kan undgå vedtagelsen af plangrundlaget i medfør af planlovens § 13, stk. 8. En beslutning efter § 13, stk. 8, såfremt klageadgangen afskæres, kan således ikke påklages.
Samtlige sagsbehandlingstrin, som er nødvendige for den pågældende afgørelse eller beslutning, skal være gennemført, før kommunen ansøger.


Særlige tilfælde

Hvis en kommune ønsker at afskære klageadgangen, skal den ansøge den kompetente minister om afskæring af klageadgangen. Fælles for de tre love er, at der kun gives tilladelse, hvis ministeren finder, at der er tale om et særligt tilfælde. Den kompetente minister foretager en konkret vurdering i hvert tilfælde. Her må der foretages en afvejning af kvalificerede samfundsmæssige kriterier, som skal veje tungere end eventuelt øvrige overordnede, nationale eller lokale interesser. I lovforslaget nævnes som et konkret eksempel projekter om kystbeskyttelse, hvor forsinkelse kan skabe betydelig usikkerhed for private eller offentlige værdier. Der skal således være særlige forhold, som taler mod den normale procedure.

I lovforslaget angives seks kriterier, som skal indgå i ministerens vurdering. Disse kriterier er ens, uanset hvilken lov der ansøges efter. Kriterierne er følgende:

1. Sandsynligheden for oversvømmelse og/eller erosion, herunder sandsynligheden for gentagne oversvømmelser inden for en kort årrække. En højere sandsynlighed for, at et område udsættes for oversvømmelse og/eller erosion, vil vægte for en afskæring af klageadgang.


2. Væsentlige private eller offentlige værdier truet af oversvømmelse og/eller erosion. Det betyder, at et kystbeskyttelsesprojekt, der beskytter et område med stor sårbarhed, vil vægte for muligheden for at afskære klageadgang. Sårbarhed kan eksempelvis være befolkning, kulturarv, arealanvendelse, potentielt forurenende virksomheder og infrastruktur.


3. Det pågældende områdes historik i forhold til oversvømmelser og/eller erosion, herunder størrelsen på skadeudgifter. Såfremt området har været oversvømmet tidligere, vil det tale for en afskæring af klage.


4. Antallet af beskyttede husstande. Det betyder, at områder med mange husstande vil tale for en afskæring af klageadgang.


5. Konsekvenser for menneskers fysiske eller psykiske sundhed. Dette kan både være konsekvenser, som er sket, eller som formodes kan ske, hvis området oversvømmes eller udsættes for kysterosion.


6. Øvrige relevante og betydende samfundsmæssige forhold.

I vurderingen skal der endvidere lægges særlig vægt på, om der er et aktuelt og betydeligt behov for kystbeskyttelse. I lovforslaget anføres, at en afskæring kun skal være mulig, hvor sandsynligheden for erosion eller oversvømmelse, som udløser behovet for kystbeskyttelse, vurderes at være aktuel og betydelig. I denne vurdering ligger således et betydeligt skøn, hvorfor praksis bliver interessant at følge.


Bech-Bruuns kommentar

Kystbeskyttelsesloven har set flere ændringer igennem de seneste par år som følge af de ovenfor nævnte komplicerede sagsforløb. En væsentlig ændring var bl.a., at kommunalbestyrelsen blev tillagt kompetencen til at meddele en samlet tilladelse til kommunale kystbeskyttelsesprojekter. Kommunerne er således blevet tillagt væsentlig mere kontrol over sagsforløbet inden for de seneste år.

Da lovforslaget blev sendt i høring, indeholdt det ikke hjemmel til at afskære opsættende virkning for klager over afgørelser om ekspropriation efter § 6 i kystbeskyttelsesloven. I høringssvarene blev der lagt vægt på, at dette blev muligt, da den opsættende virkning kunne medføre væsentlige forsinkelser af projekterne. Ønsket om afskæring af den opsættende virkning kan begrundes i, at en klage over ekspropriationen også muliggør en prøvelse af grundlaget for ekspropriationen.

Det nye lovforslag vil effektivisere processen yderligere, og der sendes et tydeligt signal fra politisk niveau om, at disse projekter kan være så vigtige at fremme, at man ikke ønsker forsinkelser som følge af sagsbehandlingstid ved klagenævn. Derudover er der måske et signal om, at klagenævnene i for høj grad hjemviser sagerne til fornyet behandling hos kommunerne i stedet for gøre en indsats for at afslutte sagerne endeligt ved klageinstansen, som forudsat i forarbejderne til klagenævnslovgivningen.

Der er et tydeligt signal om, at afskæring af klageadgangen er en snæver undtagelse. Lovforslaget understreger, at afskæring kun er mulig, hvis sandsynligheden for erosion eller oversvømmelse er aktuel og betydelig. Hvorvidt sandsynligheden er aktuel og betydelig, må vurderes på baggrund af de faktiske omstændigheder i området samt konsekvenserne af en eventuel vandstigning.