Kan kommuner yde anlægsstøtte til private aktører, der varetager både kommunale og ikke-kommunale opgaver?

Sagens omstændigheder

I sagen skulle Ankestyrelsen vurdere, om en kommune med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne kunne yde anlægsstøtte til en sejlsportsklub ved (i) at stille et kommunalt areal vederlagsfrit til rådighed i 35 år og (ii) ved at yde et kontant tilskud på 3,7 mio. kr. til brug for opførelsen af et nyt sejlsportshus på arealet.

Sejlsportsklubben varetog dels idræts- og fritidsaktiviteter, som kommunen lovligt kunne støtte, dels erhvervsaktiviteter, herunder drift af Tuborg Havn samt salg og udbud af sejlevents og teambuildingaktiviteter, som kommunen ikke kunne støtte. Følgelig kunne kommunen kun yde anlægsstøtte til sejlsportsklubben, hvis støtten var tilstrækkelig øremærket til de kommunale aktiviteter.

I sagen fremlagde kommunen en række dokumenter, herunder blandt andet: 1) udkast til en brugsretsaftale mellem kommunen og sejlsportsklubben vedrørende kommunens areal, 2) sejlsportsklubbens vedtægter, 3) udkast til vedtægter for den erhvervsdrivende fond, der skulle opføre og eje sejlsportshuset på kommunens grund og udleje dette til sejlsportsklubben til almennyttige formål samt 4) udkast til fremlejeaftale vedrørende grunden samt lejeaftale for sejlsportshuset mellem sejlsportsklubben og den erhvervsdrivende fond.

I brugsretsaftalen for det kommunale areal fremgik blandt andet, at arealet alene måtte anvendes til:

• "Almennyttige idrætslige formål" og "andre almennyttige søsportsaktiviteter", hvorved skulle forstås "folkeoplysende aktiviteter som defineret i folkeoplysningsloven […] samt andre ikke-erhvervsmæssige aktiviteter, der retter sig mod et bredt udsnit af befolkningen."
• "Eliteidrætsaktiviteter blandt andet inden for sejlsporten, jf. eliteidrætsloven og senere ændringer/ anden lovgivning, der træder i stedet herfor."
• "Andre aktiviteter, der ligger inden for kommunalfuldmagtens rammer […]".

Sejlsportsklubben forpligtede sig endvidere til at sikre, at fremleje af det kommunale areal til den erhvervsdrivende fond og sejlsportsklubbens leje og anvendelse af fondens sejlsportshus skulle ske på vilkår, der sikrede, at kommunen ikke indirekte ydede støtte til fonden. Dertil kom, at kommunen opnåede ret til at føre løbende tilsyn med, at anlægsstøtten til enhver tid blev anvendt til lovlige kommunale formål. Endvidere havde sejlsportsklubben oplyst, at den afstod fra at benytte det pågældende areal til erhvervsaktiviteter.

Ankestyrelsens vurdering

Ankestyrelsen udtalte generelt, at anlægsstøtte til en privat aktør, der både varetager kommunale og ikke-kommunale opgaver, som udgangspunkt ikke kan øremærkes på en måde, der sikrer, at kommunens støtte hverken direkte eller indirekte tilflyder aktiviteter, som kommunen ikke lovligt kan støtte.

Med henvisning til en udtalelse fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet fra den 20. januar 2023 udtalte Ankestyrelsen dog, at udgangspunktet kan fraviges "i særlige konkrete tilfælde på baggrund af en sags omstændigheder", hvis der kan foretages en "tilstrækkelig fysisk og retlig øremærkning af anlægsstøtten" til de kommunale aktiviteter.

Ankestyrelsen fandt imidlertid, at der ikke var foretaget en tilstrækkelig fysisk og retlig øremærkning af anlægsstøtten trods de mellem parterne beskrevne aftaler mv. Ankestyrelsen vurderede således, at kommunen ikke med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne kunne yde øremærket anlægsstøtte til sejlsportsklubben. I sin vurdering lagde Ankestyrelsen afgørende vægt på, at rammerne for øremærkning af anlægsstøtte er ganske snævre.

Vores bemærkninger

Inden for kommunalfuldmagtsreglerne kan kommuner som det klare udgangspunkt yde støtte til foreninger og disses aktiviteter udover den støtte, som kommunen kan eller skal yde efter lovgivningen. Kommunen kan dog alene yde støtte til aktiviteter, som kommunen selv kan varetage direkte. Denne begrænsning indebærer, at kommunen typisk ikke kan yde støtte til foreningsaktiviteter, som i det væsentlige alene er af interesse for borgere i andre kommuner, eller til foreninger med et erhvervsøkonomisk formål.

Såfremt en privat aktør varetager flere opgaver, hvoraf nogle ikke kan støttes af kommunen, kan kommunen som udgangspunkt yde øremærket støtte til den aktivitet, som kommunen lovligt kan engagere sig i, eksempelvis idræts- og fritidsaktiviteter. I den forbindelse skal kommunen dog sikre, at den økonomiske støtte alene anvendes til aktiviteter, som kommunen lovligt kan varetage.

Anlægsstøtte kan være vanskelig at øremærke. Følgelig er det i praksis og den juridiske litteratur antaget, at kommunal anlægsstøtte til private aktører, der både varetager kommunale og ikke-kommunale opgaver, som udgangspunkt ikke kan øremærkes.

Det er vores vurdering, at det i den konkrete sag om sejlsportsklubben kan have haft betydning for Ankestyrelsens vurdering, at det er yderst vanskeligt at sikre, at det kommunale areal såvel som sejlsportshuset ikke bliver anvendt til sejlsportsklubbens erhvervsaktiviteter, og at den fysiske øremærkning således ikke har kunne opfyldes.

Ankestyrelsens udtalelse, der således er i overensstemmelse med praksis og den juridiske litteratur, cementerer, at udgangspunktet for kommunal anlægsstøtte kun kan fraviges i ganske særlige tilfælde, og at der i disse særlige tilfælde stilles krav om, at det skal kunne udelukkes, at støtte til lovlige kommunale aktiviteter direkte eller indirekte kommer ikke-kommunale aktiviteter til gode.

Vores specialister i fast ejendom og offentlig ret har stor erfaring med at bistå kommuner og private aktører om kommunalfuldmagtsreglerne. Du er altid velkommen til at kontakte os, hvis du har brug for rådgivning på området.

Læs Ankestyrelsens afgørelse (ast.dk).