En virksomhed kan have hovedkontor, udvikling og medarbejdere i Danmark og samtidig få sine produkter fremstillet i Kina. Det er en forretningsmodel, som mange virksomheder har indrettet sig efter.
Men hvad sker der, når adgangen til offentlige kontrakter i stigende grad afhænger af produkternes oprindelse?
For virksomheder, der leverer medicinsk udstyr, er spørgsmålet allerede aktuelt. Med forslaget til Public Procurement Act kan det få betydning for flere virksomheder og stille danske ordregivere over for nye valg.
Forslaget er endnu ikke gældende ret. Men hvis det vedtages i sin nuværende form, skal det fungere sammen med det internationale udbudsinstrument, IPI. Og her bliver det interessant at se på, om reglerne vil understøtte hinanden – eller skabe nye udfordringer for de virksomheder og ordregivere, der skal arbejde med dem.
Vi har allerede et konkret eksempel i Kommissionens gennemførelsesforordning 2025/1197 om medicinsk udstyr.
Foranstaltningen omfatter udbud af medicinsk udstyr inden for bestemte produktkategorier med en anslået værdi på mindst 5 mio. euro eksklusive moms. Her skal tilbud fra virksomheder med kinesisk oprindelse som udgangspunkt udelukkes. Samtidig skal den valgte leverandør overholde IPI’s kontraktkrav, herunder begrænsningen på, hvor stor en del af kontraktværdien der må bestå af produkter med kinesisk oprindelse.
Det er altså ikke en generel begrænsning af alle kinesisk fremstillede produkter. Men inden for de omfattede udbud af medicinsk udstyr kan reglerne også ramme danske virksomheder med produktion i Kina.
En dansk virksomhed bliver ikke automatisk udelukket som kinesisk tilbudsgiver, fordi den producerer i Kina. Virksomhedens oprindelse og produkternes oprindelse skal vurderes hver for sig.
Men hvis det medicinske udstyr har kinesisk oprindelse efter toldreglerne, tæller det med under IPI’s loft på 50 % af kontraktens samlede værdi. Dansk ejerskab, dansk produktudvikling eller salg gennem et dansk selskab ændrer ikke i sig selv varens oprindelse.
En dansk leverandør, hvis relevante sortiment udelukkende har kinesisk oprindelse, kan derfor stå med en reel begrænsning i muligheden for at levere under en omfattet kontrakt, medmindre en undtagelse finder anvendelse.
Omvendt betyder en kinesisk komponent ikke nødvendigvis, at hele produktet har kinesisk oprindelse. Det afgørende er oprindelsen af det produkt, der indkøbes, fastlagt efter de relevante toldregler.
Det viser en vigtig spænding: Et instrument, der skal forbedre europæiske virksomheders markedsadgang, kan samtidig begrænse europæiske virksomheder, som har placeret deres produktion i det land, foranstaltningen retter sig mod.
Det gør ikke nødvendigvis instrumentet forkert. Men konsekvenserne kan ikke beskrives som et enkelt spørgsmål om europæiske virksomheder over for kinesiske virksomheder.
Med Public Procurement Act foreslås et yderligere lag.
Hvor IPI kræver en central EU-beslutning efter undersøgelse af markedsadgangsbarrierer i et bestemt tredjeland, vil forslagets artikel 73 som udgangspunkt give den enkelte ordregiver mulighed for selv at vælge europæiske præferencer.
Ordregiveren vil blandt andet kunne begrænse deltagelsen, stille krav til leverancens oprindelse eller give bestemte tilbud en fordel i evalueringen. Der foreslås også mulighed for at afvise tilbud, hvis mindre end 50 % af tilbuddets samlede anslåede værdi består af varer, tjenesteydelser eller bygge- og anlægsarbejder fra EU eller fra lande, hvis leverancer er beskyttet af en international aftale i det konkrete udbud.
Den sidste del kræver en forklaring. Europæisk præference betyder nemlig ikke, at virksomheder og produkter fra alle lande uden for EU kan stilles dårligere.
EU har gennem internationale aftaler forpligtet sig til at give bestemte virksomheder og produkter fra lande uden for EU adgang til offentlige kontrakter på vilkår, der beskytter dem mod forskelsbehandling. Det gælder blandt andet WTO’s aftale om offentlige indkøb, GPA, og relevante handelsaftaler.
Beskyttelsen gælder dog ikke nødvendigvis alle offentlige indkøb. Den afhænger blandt andet af, hvem der køber ind, hvad der købes, kontraktens størrelse og eventuelle undtagelser i aftalen. Derfor skal ordregiveren undersøge, om netop det konkrete udbud er omfattet.
Når forslaget bruger betegnelsen "covered", betyder det således, at virksomheden eller leverancen er beskyttet af en international aftale i det pågældende udbud. En virksomhed kan derfor være beskyttet i ét udbud uden nødvendigvis at være det i et andet.
Og europæisk præference er ikke dansk præference. En tysk eller svensk virksomhed vil ikke kunne stilles ringere alene, fordi den ikke er dansk.
For en dansk medicovirksomhed med produktion i Kina kan de foreslåede regler betyde, at overholdelse af IPI ikke nødvendigvis er tilstrækkeligt.
Hvis ordregiveren stiller et strengere krav om produkter fra EU eller produkter beskyttet af en international aftale, kan virksomheden møde yderligere begrænsninger. Det kan også blive relevant i udbud, som falder uden for den nuværende IPI-foranstaltning, men inden for den foreslåede forordning.
De to 50 %-regler er heller ikke spejlbilleder. IPI begrænser indhold fra det konkret ramte land. Forslaget giver mulighed for at kræve en minimumsandel af indhold fra EU eller indhold beskyttet af en international aftale.
At flytte produktionen fra Kina til et andet tredjeland vil derfor ikke nødvendigvis løse begge udfordringer. Det kan ændre vurderingen efter IPI, men produktet får ikke dermed automatisk EU-oprindelse eller beskyttelse efter en international aftale.
For virksomhederne kan det få betydning for langsigtede beslutninger om produktion, leverandører og investeringer. En produktionsflytning tager tid og koster penge. Derfor bliver forudsigelighed om markedsadgangen væsentlig.
For danske ordregivere kan samspillet også blive krævende.
Hvis en IPI-foranstaltning gælder, skal dens krav håndteres. Hvis de nye præferenceregler bliver vedtaget, skal ordregiveren derudover tage stilling til eventuelle frivillige præferencer og undersøge, om Kommissionen har gjort bestemte tiltag obligatoriske efter artikel 75.
Min forventning er, at det vil kræve mere markedsdialog og bedre forberedelse. Hvilke leverandører kan faktisk levere, når oprindelseskravene er indregnet? Hvor bliver deres produkter fremstillet? Og hvad betyder en begrænsning for konkurrencen, prisen og muligheden for at få det nødvendige udstyr?
En præference kan mindske en geografisk afhængighed, men samtidig samle indkøbet hos færre leverandører. Europæisk oprindelse er derfor ikke i sig selv en garanti for forsyningssikkerhed.
Forslagets artikel 76 åbner blandt andet for undtagelser, hvis de nødvendige produkter ikke kan skaffes fra EU eller fra leverandører beskyttet af en international aftale, og der ikke findes et rimeligt alternativ. Det gælder også, hvis præferencen medfører uforholdsmæssige omkostninger.
Men en undtagelse efter de nye regler vil ikke automatisk fritage ordregiveren fra en gældende IPI-foranstaltning. IPI’s egne undtagelser skal vurderes særskilt. Jeg ser et potentiale i at bruge offentlige indkøb til at styrke europæisk produktion og mindske sårbare afhængigheder. Men vi skal være opmærksomme på de virksomheder, som allerede har indrettet deres forretning med udvikling ét sted og produktion et andet.
For dem kan nye oprindelseskrav ændre grundlaget for at konkurrere om offentlige kontrakter. Og for ordregiverne kan ønsket om at prioritere europæisk få konsekvenser for både økonomien og de løsninger, der er til rådighed.
Derfor bliver opgaven at forbinde de politiske ambitioner med markedets virkelighed. Vi skal kunne forstå og dokumentere oprindelse, men også vurdere, hvad vores valg betyder for konkurrencen og forsyningen.
Det er dér, den juridiske vurdering skal møde den kommercielle forståelse, hvis reglerne skal fungere i praksis.
Artiklen er udgivet på Jurainfo af NP Advokater
Skal din artikel også udgives via Jurainfo og udsendes direkte, via e-mail, til personer og virksomheder som specifikt efterspørger viden og kompetencer inden for dit område? Ansøg om en profil her.
